Política

Proposta de lei que só gera interrogações

A badalada proposta de lei para a criação de autarquias provinciais que a bancada parlamentar da Renamo apresentou recentemente na Assembleia da República foi canalizada à Ordem dos Advogados de Moçambique (OAM) para apreciação e recolha de subsídios da sociedade civil.

Do exame feito ao documento, notase que este só procria pontos de interrogação porque colide de frente com a Constituição da República e, a ser aprovada assim como
está, tal como o proponente exige, o país pode virar “um saco de gatos”.
Na nossa edição da semana passada, apresentamos a visão crítica da OAM sobre questões de método de elaboração de projectos de lei, onde foram levantadas 10 questões
consideradas essenciais e que qualquer proponente deve seguir para que o documento tenha algum tipo de validade e mereça a consideração da sociedade.
Para se sustentarem, os causídicos nacionais, representados por Eduardo Chiziane e António Leão, ambos professores de direito e com profundo domínio da matéria, recorreram aos ensinamentos dos professores Jean Luis Bergel, da Universidade de Marselha, em França, e Gilles Cistac, da Universidade Eduardo Mondlane (recentemente assassinado em Maputo).
A escolha destes cultores de Direito terá derivado do facto dos dois possuírem publicações sobre questões de método na preparação e elaboração de projectos normativos e “guiões” que se devem obedecer para a apreciação ou preparação de documentos do género.
Aliás, o professor Jean Bergel é citado como tendo construído a ideia de que “a lei, que é um dos instrumentos jurídicos da governação, deve ser prudente, prática, aceitável socialmente, eficaz e capaz de atender às genuínas necessidades do país”.
O crivo da OAM serviu para despertar a consciência da sociedade sobre a pertinência do documento e sobre as mais diversas questões que aquele projecto levanta, questões essas que escapariam ao olhar do cidadãos comum.
O bastonário da OAM, Tomás Timbana afirma que aquela proposta de lei foi despachada àquela colectividade pela I Comissão da Assembleia da República que trata de matérias atinentes aos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e Legalidade.
Esta comissão é composta por 17 membros, é presidida pelo deputado Edson Macuácua e conta com um presidio que integra Ezequiel Gusse e António Namburete que exercem as funções de Relator e Vice relator respectivamente, e que são membros de primeira fila da Renamo.
OLHOS DE LINCE
Dada a pertinência que a proposta da Renamo encerra em si, a OAM fez também uma apreciação na especialidade, retalhando os capítulos para auxiliar a sociedade
moçambicana a perceber o que eventualmente ali possa haver de útil e agradável e, simultaneamente, ajudar a observar as deficiências e colisões que aquele projecto de lei pode ter com a Lei Mãe, que é a Constituição da República.
Capítulo a capítulo, os advogados Eduardo Chiziane e António Leão identificaram questões que obrigam a uma reflexão profunda, particularmente porque o que se pretende é criar uma lei que deve ser prudente, prática, socialmente aceitável, eficaz e capaz de atender às genuínas necessidades do país.
Logo na primeira página da fundamentação da proposta da Renamo, os causídicos encontraram uma menção aofacto do país ter iniciado a municipalização em 1998 com 32
municípios quando, na verdade, o processo arrancou com 33 municípios. “Penso que é um lapso”, disse Eduardo Chiziane.
A seguir, e ainda na fundamentação, os advogados observaram que a Renamo apresenta uma lista daquilo que considera que são problemas locais que motivaram-na a desenhar aquela proposta. Tais problemas estarão associados ao desemprego, saúde, habitação, transporte, educação, comércio, feiras mercados, entre outros.
Para a Ordem dos Advogados, esta colocação remete à ideia da discussão da natureza das autarquias locais. “Pensamos que é importante não nos esquecermos que as autarquias locais são a expressão de um poder de natureza administrativo, portanto, que se circunscreve ao nível local e que não incorpora outras valências”, afirmam.
Logo a seguir, a OAM identifica um aspecto relacionado com os critérios de escolha das primeiras autarquias de nível provincial que a Renamo defende que devem ser criadas numa primeira fase, nomeadamente as províncias de Manica, Sofala, Zambézia, Nampula e Niassa.
Conforme Eduardo Chiziane, o critério de escolha parece subjectivo uma vez que se agarra à ideia da descentralização e aprofundamento da democracia nos locais onde se reclama mais essa questão. “É difícil avaliar o ponto onde se reclama mais o aprofundamento da democracia”, considera.
EXCLUIDOS PELA RENAMO
Ainda sobre os locais onde mais se reclama a descentralização e o aprofundamento da democracia, o advogado e também professor de Direito, António Leão, voltou à carga quando abordou as disposições finais e transitórias, nomeadamente a criação destas autarquias.
Leão levantou várias questões de tipo “porquê apenas estas autarquias? Porquê estas e não outras? Será que, como se lê na fundamentação, é nestas provinciais onde
o anseio de descentralização e aprofundamento da democracia é mais sentido? Com base em quê? Nos resultados eleitorais?
Enfim, tenho alguma dificuldade em perceber esta escolha específica deste leque de províncias que aqui foram designadas”.
Na proposta da Renamo consta que as autarquias provinciais irão facilitar a aproximação entre o cidadão e as autoridades administrativas.
A OAM entende justamente o contrário, uma vez que se estará perante uma autarquia de nível superior ao município.
“Temos que nos questionar se a autarquia provincial vai promover uma administração efectiva de proximidade porque a província é um órgão com algum distanciamento.
Os órgãos de proximidade são a povoação, posto administrativo, autarquia municipal provavelmente seria importante reflectir-se muito sobre este aspecto”, afirma Eduardo Chiziane.
A Renamo também diz naquele documento que o processo de autarcização até materializado representa, de certa forma, alguma exclusão, dado que existem cidades e vilas que não foram abrangidas pela municipalização.
Mais uma vez, a Ordem dos Advogados questiona a leitura feita pela Renamo, pois entende que a proposta apresentada à Assembleia da República enferma da mesma “doença”. A exclusão.
“Esta proposta tem também estas marcas de exclusão porque para a zona sul não há nenhuma contemplação. É verdade que se fala do princípio de gradualismo, mas é preciso
ponderar sobre o significado desta menção”.
No fecho da fundamentação, indica-se que a verdadeira essência da administração autárquica consiste na resolução dos problemas locais pelas próprias populações integradas nos órgãos autárquicos através das eleições. A frase até parece tranquila, dada a sua musicalidade, porém, a OAM diz que o princípio usado pela Renamo para designar os eleitos autárquicos provinciais para esta primeira vaga parece não ter pedalada suficiente.
PROPOSTA QUE ESBARRA
NA CONSTITUIÇÃO Depois da fundamentação, os causídicos nacionais foram folhear cada artigo do documento e, logo no primeiro, encontraram a indicação do objecto da proposta de lei que carece de “sal e pimenta” para que alguém o possa digerir.
A OAM afirma que o objecto de um projecto que visa o reforço do poder local deve também mencionar a preocupação para com os problemas locais, nomeadamente
os que se relacionam com o desenvolvimento económico e social, e não somente o aprofundamento e consolidação da democracia.
“A questão do desenvolvimento local é muito importante porque tem uma dimensão administrativa e são essas preocupações que o nível de base apresenta e tem. Dizemos
isto porque no primeiro capítulo dá-se maior destaque às questões de aprofundamento da democracia e descentralização administrativa”, defendem.
No segundo artigo fala-se da necessidade da criação das autarquias provinciais tendo como base factores de ordem política, social e administrativa, o que
representa uma indicação mais vasta do que aquela que aparece na Lei dos Orgãos Locais aprovada em 1997 e que vigora até hoje.
No terceiro, que versa sobre a natureza, a Renamo atirou distritos, postos administrativos, localidades e povoações para o mesmo saco, tomando-os como unidades orgânicas das respectivas províncias abrangidas pela sua proposta de lei o que se traduz numa agressão à Constituição da República.
O quarto artigo, que fala sobre os poderes funcionais, segue uma estruturação que foge daquilo que é a prática. Segundo a OAM, a redacção das atribuições das autarquias no geral, sem especificar o seu âmbito, olha para três preocupações, nomeadamentea questão da autonomia administrativa, financeira e patrimonial que tem aparecer claramente indicada. Isto é que é o normal. Entretanto, na proposta da Renamo, há uma referência de diferentes poderes e duplicações.
Mais adiante, no décimo segundo artigo, os advogados que apreciaram a proposta de lei da Renamo encontraram que “a Assembleia provincial é um órgão representativo e deliberativo da autarquia provincial e os órgãos executivos da autarquia provincial são o conselho provincial e o presidente do conselho provincial”.
Para quem é leigo na matéria, esta formulação parece serena e elegante. Porém, ela colide de frente com o número um do artigo 275 da Constituição da República.
Eduardo Chiziane diz mesmo que “já fizemos nota de que esta disposição apresentada pela Renamo é incompatível com a Constituição”.
“É verdade que hoje temos conselhos municipais que continuam a funcionar normalmente, mas a ideia de legislador constituinte não foi a de se criarem órgãos executivos
colegiais com a institucionalização do poder local e, por isso, é preciso não replicar este erro”, anota.
ARTIGOS COPIADOS DE OUTRAS LEIS
Como se tudo o que até aqui foi identificado pelos advogados da OAM fosse pouco, no artigo 24 eles se deram de caras com a ausência da inserção da Cláusula Geral de Competências que normalmente aparece em matéria de fixação de competências dos órgãosautárquicos, nomeadamentedas assembleias provinciais.
Eduardo Chiziane questiona se “será que a Renamo não incluiu por mero esquecimento, por lapso ou por reconhecer que a autarquia local de base (município) se encontra em melhor posição de deter a Cláusula Geral de Competências?”
No caso do vigésimo quinto artigo e seguintes, o caso é mais grave, pois, em relação ao conselho provincial, nota-se que é uma reprodução do modelo institucional
autárquico, onde se reforça o presidencialismo como sistema de governação.
No artigo 35 está patente mais uma questão que merece tratamento “cirúrgico”. A Renamo faz referência aos conselhos sociais e económicos provinciais e fica-se na dúvida se servirão para complementar os conselhos distritais que já existem e funcionam, o que seria uma duplicação e proliferação de instituições.
Separação de poderes deve ser preservada
A Ordem dos Advogados esmiuçou a proposta da Renamo até à exaustão. Foi tão fundo que não deixou escapar a análise constitucional de que o documento carecia, nomeadamente a partir do capítulo seis até ao final do documento.
António Leão encarregou-se de apresentar a visão dos membros da OAM e começou por se referir sobre a forma como a Renamo prevê as situações de perda de mandato que, a serem aprovadas como estão naquele documento, teriam imensas dificuldades de compatibilização com regras e princípios constitucionais.
Na verdade, o que a OAM entende é que a Renamo deve ficar atenta à necessidade de respeitar a Constituição da República e aceitar que há separação de poderes, sobretudo nos casos em que há condenação por crime de pena de prisão maior.
Para António Leão, a prática de ilegalidades graves deve, naturalmente, determinar a perda de mandatos e, em homenagem ao princípio da separação de poderes, a decisão sobre a perda de mandato, ou de eventual dissolução dos órgãos autárquicos, só pode ser tomada pelos tribunais, com acção prévia do Ministério Público, e não de qualquer ministério ou entidade do executivo.
Num outro desenvolvimento, este advogado e professor de Direito referiu-se aos artigos que versam sobre as deliberações e decisões. “Não parece ser a melhor solução fazer coincidir inteiramente o código de discussão com o código de deliberação, como a Renamo propõe”, disse.
Mais adiante, António Leão falou sobre questões que relevantes, mas que são meramente transversais, nomeadamente o problema da execução das deliberações previstas no projecto apresentado pela Renamo sobre as autarquias provinciais.
Naquele documento pode-se concluir que as decisões a serem tomadas pelas autoridades das autarquias provinciais seriam dotadas de elementos resultantes de uma herança colonial, característico de uma administração autoritária, quando nos tempos modernos o que se pretende são administrações amigas dos cidadãos.
“É preciso não replicar soluções herdadas do passado”.
Nas disposições finais e transitórias, nomeadamente a criação das autarquias provinciais e também na forma transitória de designação dos seus titulares dos órgãos, a OAM encontrou mais uma espinha que levou António Leão a fazer perguntas que ficaram no ar.
Este causídico disse ter alguma dificuldade em perceber a escolha específica das províncias que foram designadas pela Renamo.
“Apenas estas? Porquê estas e não outras? Será que é, de facto, nestas provinciais onde o anseio de descentralização e aprofundamento da democracia é mais sentido?
Com base em quê? Nos resultados eleitorais?”
Outras questões que se levantam sobre a proposta da Renamo relacionam-se com o facto de parecer que esta não quer e não mostra vontade nenhuma de se submeter à Constituição da República em muitos aspectos.
Na leitura feita pelos advogados nacionais, este é um projecto de lei quase individual, concreto e não abstracto. Por outro lado, pretende resolver algo que já está
passado, o que é característico de leis adoptadas para situações de catástrofe e calamidades que são situações com que muitas vezes o Estado se confronta.
“Será que esta lógica de leis concretas e expedidas será aplicável à legislação sobre a organização do poder político? Tenho sinceras dúvidas sobre a legitimidade desta medida legislativa”, disse António Leão.
A OAM reitera ainda que a criação destes municípios provinciais implica a absorção de distritos, postos administrativos, localidades e povoações nesta nova realidade quando, na verdade, uma circunscrição não tem nada a ver com uma autarquia local.
“Circunscrição tem a ver com a organização dos poderes do Estado central e com a forma de os fazer chegar às populações e, portanto, estar a absorver nesta nova realidade todas as entidades que são um exercício de desconcentração do poder da administração parece ser de difícil compatibilização com o quadro constitucional”, dizem os advogados.

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